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基于完善科层制的县级政府管理体制创新

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【摘要】科层制是工业社会中有效的组织体制, 形式合理性是其理论精健, 并由此表现出等级制、非人格化、规则化等特征。当前我国县级政府管理体制是一种发展并不充分的科层制, 不仅未发挥出科层制的优势, 而且在我国社会工业化、信息化进程中还暴露出诸多弊端。现时条件下, 消除弊端、创新我国县级政府管理体制的合理路径不是盲目摒弃科层制, 而是完善科层制, 充分挖掘其合理性因素。
 
【关键词】科层制  县级政府  管理体制  弊端创新
 
科层制即韦伯官僚制, 作为工业社会的一种有效组织体制, 在中国社会向工业化、信息化的转变过程中, 仍然具有很强的合理性和合法性。但随着社会发展, 这种体制的弊端也日益凸显出来, 必须因势采取有效对策, 不断完善科层制。因此, 基于完善科层制的县级政府管理体制创新就成为一个具有重要理论和实践意义的课题。
 
一、科层制理论的精髓
 
1.  三种统治类型的合法性来源
 
韦伯认为, 没有任何一种统治能够仅仅以物质的动机、情绪的动机或者价值合乎理性的动机作为其继续存在的理由, 任何一种现实存在的统治都必须以对合法性的信仰作为其延续的基础, 即拥有稳定的合法性来源。统治合法性并不表现为事实的好坏之分, 而是存在于看它是否被人们在信仰上认可和接受, 或者说, 个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念, 这种认可的信念就构成了该统治的合法性来源。根据合法性来源的不同, 韦伯将统治划分为三种类型法理型统治、传统型统治以及魅力型统治。
 
法理型统治是一种通过合法授命进行的统治它“ 建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性上” 川, 其合法性来源于对组织规则的服从。科层制即是这种法理统治的组织形式。传统型统治是“ 建立在遗传下来的‘ 历来就存在的’制度和统治权力的神圣的基础之上” 侧, 合法性来源于尊重并服从古老传统的权威, 认为传统的神圣不可侵犯行政官员可以是世袭的, 且听命于上级,对上级有一种人身依附关系。魅力型统治是“ 建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性, 或者英雄气概, 或者楷模样板之上”, 合法性来源于对领袖人物非凡人格魅力的服从, 行政管理受到魅力型领袖任意专断和个人喜好的严重影响。因此, 魅力型统治形式是一种非常规化的, 甚至反复无常的行政管理体制。
 
韦伯在对三种统治类型的合法性来源进行分析以后认为, 只有法理型统治的“ 最纯粹类型, 是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治” 。
 
2.  科层制理论的构建基础
 
形式合理性, 又称工具合理性, 是建立在随着科学技术日益发展和进步, 纯粹从技术上可以使科层制达到最高完善程度之上的合理的统治形式, 这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则是建立在完全基于价值判断的基础之上的, 主要是对行动的目的和后果作出价值评价的一种主观合理性。韦伯认为从目的合理性来说, 价值合理性总是不理性的而科层制总是具有“ 理性”性质的“ 规则、目的、手段和‘ 求实的’非人格性控制着它的行为”。
 
韦伯的合理性概念并不是专门为了分析近代社会, 而主要是为了构建理性的科层制模型, 而理性的科层制模型以形式合理性为其理论精髓。这种以形式合理性为核心的理性科层制适应了工业社会发展的需要。因为工业化社会中分工日趋精细,社会日益复杂多样化, 必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置, 而理性科层制强调利用科学技术的重要性, 注重专业化分工和效率的提高, 正好契合了这一需要。因此, 社会管理必然日益科层化经济生活中, 受到资本主义市场经济法则的支配, 公司不得不借助科层制以连续地、精确地并尽可能以更高的效益和更快的速度处理它的业务公共生活领域中, 报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确、动作有序的机制, 而且在外部也越来越与科层化的国家相互信赖, 并受着经过专业训练的各类活动家或党派官员的指导, 同时, 社会公共空间也日益官僚体制化。所有这些得出一个结论以形式合理性为核心的科层制是现代工业化社会中占主导地位的理想模型。
 
3.  科层制的典型特征
 
具体地说, 以形式合理性原则为核心的理性科层制具有这样几个方面的特征第一, 等级制。科层制组织拥有一大批官员, 其中对每个人的权威与责任都有明确的规定, 这些官员的职位按等级制的原则依次排列, 部属必须接受主管的命令与监督, 上下级之间的职权关系严格按等级划定。第二, 非人格化。官员之间消除了人身依附关系。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素, 而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理念和形式法律规定的制度, 所以, 官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的, 而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化, 他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等都可以在形式上加以量化。这样一来, 个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人,而是个人拥有的特定职务, 换句话说, 他为客观的非个人的组织和组织目标服务。第三, 规则化。科层制组织的运行, 包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说, 每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。因此, 科层制组织所采取的手段能最有效地实现既定的目标, 领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序, 都不大可能危害组织的发展。第四, 专门化。在科层制组织中, 作业是根据工作类型和目的进行划分的, 具有很清楚的职责范围, 它科学地划分了每一工作单元, 删除了那些无用的重复工作, 并考虑到职能交*的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。第五, 技术化。科层组织中的成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会, 享受工资报酬。重视专家在决策中的作用并运用大量的技术论证手段。
 
二、当前我国县级政府管理体制的弊端
 
当前我国县级政府管理体制并不同于韦伯的理性科层制, 而是一种发展不充分的科层制, 科层制的诸多优势并未完全发挥出来。我国县级政府管理体制还存在诸多弊端, 主要有以下几个方面
 
1.  县级政府财政体制尚不健全
 
县级政府财政体制为县级政府完全公共服务、实现管理目标奠定了必需的物质基础。县级财政一直是县域经济发展和运行中的核心问题, 直接关系到农村经济社会的发展和“ 三农” 问题的解决。当前, 我国县级政府财政体制仍不健全, 主要体现在
 
第一, “ 分税制”下, 县级政府财政收人逐渐萎缩。年国家实行的“ 分税制”仍然未完全摆脱集中管理体制的思维, 国家实行财力高度集中于中央和上级的政策, 将主要税种增值税的划为中央收人, 而留给地方的只是一些征收成本较高的小税种。考察各种国家财政体制后, 我们发现, 在实行分税财政体制的国家里, 中央适当集中财权是普遍的做法, 但省以下地方政府的财政体制关系则不尽相同。“ 分税制” 的最初意图在于扭转过去中央财政收人比重过低、中央宏观调控能力难以发挥的局面, 本符合分级财政体制正常运行的基本要求, 但其负面效应是引发了财政向上集中的惯性, 省级和市级政府在中央集中一部分县乡增值税、消费税收人的基础上, 又对共享收人和地方固定收人进行分成, 再次对县乡财政进行集中, 因此, 处于基层的县乡财政成为层层集中的对象。再加上我国“ 金字塔”式的层级结构, “ 市管县”体制下, 县级政府财政结算直接受制于地级市。而很多地级市基于自身利益的考虑实施“ 市刮县” 、“ 市吃县” 的财政政策, 要求县级财政无条件支持上级政府的财政需要以及市级政府建设。因此, 县级财政收人严重受限, 日益萎缩。县级政府财政收人的逐渐萎缩是县级政府财政困境的根本原因。
 
第二, 财权事权脱节, 财政赤字难以消除。由于年的“ 分税制”财政体制改革主要只是涉及收人的部分, 没有界定各级地方政府之间的财权和事权, 许多应由上级政府负担的财政支出往往被下放到下级政府, 以上的财权集中到中央和省市,而的事权下放到县, 比如九年制义务教育, 本应由中央和省级财政承担相当比重, 但现实却是县乡财政负担了绝大部分, 而且由于人口规模扩大和相关支出因素价格上升较快, 所需资金膨胀更快,从而拖累了县乡财政。例如基础设施建设, 县级行政区域内长期以来基础设施严重不足, 欠债累累,而中央政策号召解决“ 三农” 问题必须首先突破基础设施薄弱这个瓶颈, 但单*县乡财政是无能为力的。这种“ 中央和省出政策, 下面县区出资金和配套” 的状况导致了县级财政支出困难, 财政赤字难以消除。
 
第三, 机构膨胀, 人员臃肿, “ 吃饭财政”压力巨大。一方面, 县级政府职能转变尚不到位, 仍然是原来意义上的“ 全能型”政府, 管了许多不该管也管不好的事务另一方面, 县级政府的机构设置并不是完全根据自身的需要, 而是为了保持与上级市政府的对口, 由此导致了县级政府机构膨胀、人员臃肿的问题特别突出, “ 僧多粥少” , 吃空了财政。县级政府财政困境是由其体制方面的深层原因造成的,因此, 改革县级政府管理体制已经迫在眉睫。
 
2.  县级政府条块结构仍不完善
 
地方政府的条块结构是由“ 条条” 和“ 块块”结构相互交织、纵横交错而成, 是由中央集权制和地方公共管理的需要所决定的。“ 条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构, 也包括部门、机构与其直属的企事业的单位“ 块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分不同部门或机构。“ 条条”与“ 块块”相结合是中国地方政府管理的一个主要特征。“ 条条”强调的是政令的上下一致和畅通, 要求地方政府不折不扣地严格执行上级政府的决策或政策“ 块块”管理所强调的是一级政府的独立与完整, 以及内部各部门相互之间的协调与配合, 注重的是地方综合事务的管理。
 
目前, 县级政府的条块结构仍然存在诸多不够完善的地方。在“ 块块”结构方面, 突出的问题主要有县级政府机构设置方面过于追求与上级行政部门的“ 对口” , 并且互相攀比, 导致各县级政府机构设置雷同, 机构膨胀现象严重县级政府普遍重视经济管理机构的调整, 而轻视社会管理部门和政治管理机构的改革, 导致后两者功能不足。如“ 非典” 期间卫生部门应对措施难到位就暴露了社会管理性机构改革的滞后县级政府部门机构之间仍存在职能重叠、权限不清的问题, 导致部门之间互相争实权、抢利益、轻协调、推责任、避义务的现象时有发生县级政府经济、政治和社会管理部门之间缺乏平衡和协调, 突出表现在各部门之间财政预算差别较大。
 
在“ 条条”结构方面, 县级政府的不足之处主要表现在“ 条条” 关系的界定及机构的分类不合理。“ 条条”关系最初是由于中央政府的某些专有权向下级延伸, 或是中央政府与地方政府乃至地方政府上下级间存在某些交*性质的共有权而形成的。胆是目前县级政府“ 条条”结构中存在由于部门自身利益而设置的机构, 导致“ 条块”关系难以理顺在受双重领导的机构中, 主管和协管的职能不清,权限不明县级政府与企业、与社会关系未能理清, 政府“ 办企业, 办社会” 的现象仍然存在“ 条条”结构在各地的机构和编制雷同, 互相攀比, 引发机构膨胀。
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3.  县级政府权力运行具有人格化倾向
 
虽然从形式上看, 我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的体制, 但实际上行政组织的权力运行仍呈现出严重的人格化倾向, 关系、人情往往代替制度和规则成为行政权力运行的依据, 县级政府管理体制中占支配地位的权威体系是人情伦理以及“ 开明”领导, 而不是法律规章以及制度。由于县级政府所处的行政环境以农业经济为主, 而以农业经济为基础的传统社会最大的特点是一个人情社会、关系社会。在这样的社会里, “ 关系对于获取利益均至关重要” 川。因此, 在县级行政系统中就形成了各异的特殊关系网, 并且破坏着正式的规章制度, 不仅如此, 这种特殊关系网还往往成为个别县级领导推行其“ 权威领导” 的有力手段。由于受“ 官本位”和人治思想的影响, 县级政府工作人员关注的不是与行政权力相关的法律制度, 而是上级领导个人的喜好, 有时甚至工作内容都会随着上级领导人的兴趣和注意力而转变, 他们构建的这种关系网往往就成为其加官晋爵的阶梯。
 
县级政府权力运行人格化倾向除了表现在权威来源于上级领导, 还表现在决策制定和执行上往往由“ 一把手”说了算, 县级政府的法令和政策往往受到领导人意志的左右, 法律执行的效果往往因人而异, 甚至出现“ 以情代法” 、“ 以人代法” 的情况。在这种决策体制下, 县级政府的政策就良芳不齐, 政府的政策和规划也缺乏连续性, 出现了“ 人兴政举,人亡政息”的局面。往往一个精明强干的行政首长能够制定科学合理的法令和政策, 并带动一方经济的发展, 而如果继任的行政首长能力不强, 缺乏发展的思路和魄力, 于是该地方的经济发展往往会陷人困境和停滞。行政首长将权力集于个人一身, 决策过程中下级工作人员不敢发表个人看法, 同时也缺乏专家委员会等智囊团的辅助决策, 决策的科学性和可行性就大打折扣。
 
县级政府权力运行的人格化倾向再一个表现就是县级政府机构设置的随意性, 以及组织活动的非理性和缺乏效率。“ 行政机关习惯于在极小的范围内秘密决定重大的行政组织制度, 如中央与地方财政的划分、行政机构改革等。在这种行政组织的过程中, 个人意志的影响和外界的干预也就不可避免”。政府机构的增设、撤并、规格、隶属关系等不是按有关组织法的规定进行科学论证, 而是以“ 长官意志”为转移, 因此常常导致机构臃肿、职能交*、权责不清。
 
4.  县级政府人事管理体制不健全
 
如前所述, 县级政府所处行政生态圈的经济环境一般是农业经济, 因此传统的农耕文明也深深地影响着县级政府的管理。农耕文明一个突出的特征就是重视经验在劳作中的作用, 而县级政府人事管理体制中重经验轻技术的价值取向正是这种农耕文明的投射。一方面, 虽然我国已经在大力推行公务员考试, 提高行政人员的科学素质, 但这种举措在我国县组政府人事管理体制中的实际运用还有差距, 县级政府中公务员的甄选更多地受领导者个人意志的影响, 凭关系*领导推荐任命的居多另一方面, 在具体的行政工作中, 工作人员也更多地相信个人的经验, 往往依据以前的传统习惯、已有惯例来开展工作。这就造成了对技术人才的忽视,技术人才在县级政府中的构成比例较低。
 
韦伯的科层制一直特别重视专业技术人员的重要作用, 认为这是提高行政效率的关键性因素之一。随着市场经济的发展, 尤其是我国已于年加人, 农业经济面临严峻的挑战, 因此我国县级政府专业技术人才缺乏的矛盾就更加突出。一般而言, 我国县级政府稀缺的专业技术型人才主要包括懂得现代信息网络技术方面的人才懂得现代农产品经营方面的专家了解现代财务经营与运作方面的专家, 等等。客观方面, 县级政府技术型人才的缺乏与当地大的经济环境有密切关系, 一般而言, 县级地区经济状况相对于大中城市显得较为落后, 在受市场经济利益驱动人才高度流动的今天,县级政府是很难留住高素质技术型人才的。即使用高薪留住了这些技术型人才, 县级政府还面临着如何创造优良的给予技术型人才施展才华的宽松环境的问题。
 
三、基于完善科层制的县级政府管理体制创新途径
 
虽然韦伯的科层制并非尽善尽美, 许多西方学者早就深刻地指出其所含有的深层矛盾和问题, 但就目前的情况来看, 尚无一种更完善的体制设计可以完全取代科层制, 世界各国的政府结构还是无法完全摒弃科层制而另起炉灶。因此, 就我国发展尚不充分的科层制而言, 进一步完善科层制, 充分挖掘科层制的合理性因素就更是创新县级政府管理体制的现实选择。
 
1.  借鉴理性原则, 逐步消减人治色彩
 
形式合理性是韦伯科层制理论的精髓, 同时,理性原则是科层制的主导原则。这一原则与整个工业革命建立在精密科学基础上的时代精神相一致,与泰勒的科学管理思想相一致。首先, 要逐步确立制度的权威性。科层制追求的形式合理性使政府管理逐步摆脱了对个人的依附, 行政人员服从的最高权威是制度。而具备合法性的制度是人类集体智慧的结晶, 是人类理性协商的成果。以此为最高权威, 有利于确保行政管理价值取向的合理合法性, 有利于保证管理过程的稳定性, 从而实现行政管理的高效性。其次, 要保证机构设置的科学性。解决我国县级政府中“ 条块”结构的深层问题, 关键在于遵循理性原则, 确保县级政府机构设置合乎客观规律, 符合社会发展的现实需要, 具有科学性。机构设置不能“ 因人设岗” 、盲目增减, 而应该从结构一功能主义的视角重新审视政府机构存在的合理性。“ 职能转变是机构改革的前提、基础和关键” , “ 职能决定机构的规律, 内在规定了政府的改革必须以转变职能为前提、基础, 牢牢抓住转变职能这个关键” , 而政府职能的转变应该符合科学规律。
 
2.   借鉴规范化原则, 规范权力运行
 
理性科层制具有非常规范的结构体系, 它通过严密的等级结构进行控制, 按专业化标准实行权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然, 严格的权力运行程序使一切都统一在一个法则系统之内。同时, 非人格化秩序的确立, 使行政管理的每一个步骤都源于法规, 从而摆脱了长官意志, 保证了体制的规范性和连续性。
第一, 优化县级政府权力结构。这包括优化其静态和动态结构两方面, 在前一方面, 可以仿效“ 行政三分制”的成功模式在县级政府中推进分权与制约, 具体包括在县级政府之中设立若干决策局。决策局执掌决策权力, 其基本职责在于真正代表民意, 并依据环境的变化, 做出科学合理的决策, 以增进社会及民众的总体福利。在县级政府决策局之下, 设立相应的决策执行局。执行局的责任在于通过公共行政权的有效运用, 使决策局的决策从静态走向动态, 由观念变为行动。再次, 在建立决策局和执行局的同时, 设立监察局, 监察局的责任是通过行使监督权, 保证公共决策的公共性、科学性。在动态结构方面, 要注重行政权力运行的回应性, 在权力运用过程中注重行政效率的追求, 并且以顾客为导向注重县级政府行政力的运用结果, 改善县级政府绩效。
第二, 建立健全县级政府权力运行多元主体监督机制。绝对权力导致绝对腐败, 不受监督的权力必然出现“ 出轨” , 因此, 有必要建立健全县级政府权力运行多元主体监督机制。监督的主体应该广泛包括党的监督县级人民代表大会及其常委会监督司法机关监督监察机关监督舆论监督群众监督。借鉴责任制原则, 确保财、事权有效统一县级政府财政是开展公共服务、实现公共管理目标的物质基础, 财权是实现事权的前提和基础,而事权是拥有财权的依据和目的。
因此, 有多少事权就赋予多大的财权, 实现事权和财权的有效统一是科层制责任制原则的基本要求。要改善我国县级政府当前的财政状况, 首先就要求重新厘清县级政府与市级政府以及乡镇政府在事权方面的责任。科学、合理划分各级政府间的事权是理顺各级政府间财政关系的基础。重新划分事权, 不可避免地要转变县级政府职能, 实现政企政事政社分开, 使政府职能复位。按照社会主义市场经济和社会发展的要求, 明确界定政府、企业、事业和社会中介组织的责任, 把政府职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务等方面上来, 使政府职能“ 官复原位” 。其次, 要进一步完善分税制, 调整中央、省市政府与县级政府的财政关系, 明晰上级政府对县级财政转移支付的责任。要大幅度地增加对县级财政转移支付规模, 并实行专项转移支付。在批复决算时,要真正按照规范化、程序化、制度化、公式化的原则, 充分考虑各地的实际困难, 有目的、有重点、有规划地解决一些在预算执行中难以解决的问题。在建立对县级财政的转移支付制度体系时, 既要从总体上加大转移支付的范围和数量, 又要以立法的形式对县级转移支付制度的方式、资金拨付、监督管理, 做出具体规定, 确保各环节有法可依, 以提高透明度和规范性。同时, 省级财政在完善各项专项政策性补助的基础上, 还应加大补助资金向县级财政的倾斜, 以缓解县级财政正常运转、维护稳定等方面的压力。另外, 省级财政还应适当调节地区间财政能力的差距, 降低财力较富裕地区的税收增量返还, 增加对财力较薄弱地区的税收增量返还, 逐步实现各地的协调发展。
 
【参考文献】
 
[1] [2] [3] [4]  德 马克斯· 韦伯经济与社会 (上卷) 北京商务印书馆, 1997.
[5] 德 马克斯· 韦伯经济与社会(下卷) 北京商务印书馆,1997.
[6] 闰向军, 菏泽超编人员大分流,人民日报 , 2003_07_03
[7]刘靖华, 姜宪利中国政府管理创新管理卷,北京中国社会科学出版社, 2004