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现代科层制的功能分析及其中国问题

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【摘要】现代科层制是一种以正式规则为主的现代社会管理的典型方式。它一方面具有保证大型组织运作的稳定性、连续性、普遍性以及公平性, 满足大规模的责任制和协作的需要, 从而最终提高了组织的行政效率的正功能; 另一方面也产生了形式主义、本位主义、文牍主义、忽视个性以及寡头政治等负功能。现代科层制的功能具有两重性。中国科层制的负功能有其自己的特征。
 
【关键词】科层制; 正功能; 负功能
  
中图分类号: G93   文献标识码:A    文章编号: 100822859 (2005) 0620011204
  
“科层制”这个词是蒙西尔·德·古尔耐(Monsieur deGournay) 在1745 年首先使用的。他把既指办公室又指桌的“bureau”和一个来自希腊语的动词“统治”( to rule) 连在了一起。因而, 科层制指官员的统治。科层制作为一个术语最初只是用来指政府官员, 但是后来它逐渐用来指一般的大型组织。对现代意义上科层制的系统阐述, 是以德国社会学家马克思·韦伯(M axW eber) 为代表。韦伯认为科层制(bureau2cracy) 是有意识地创造出来的, 是对工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段, 可以说它是城市化、工业化和劳动分工的产物。社会分工以及庞大的工业化的规模和场所, 需要把人力和资源集中到一起从事专门化的生产活动。社会学一般将基于这种社会分工和城市化与工业化发展的工具性需求而出现的各种正式组织统称为科层制。科层制作为一种组织结构必然产生一种功能。如果我们把功能视为可观察的后果(作用、能力和功效) , 那么科层制自从诞生之日起就具有正功能与负功能的两重性。在一般意义上, 我们把促进适应、协调与控制, 从而提高管理效率的功能, 视为科层制的正功能; 而把有损适应、协调与控制, 从而妨碍管理效率的发挥的功能, 视为科层制的负功能。
 
 
科层制是一种以正式规则为主的管理方式, 这种组织具有细密的分工和复杂的规章制度, 是现代社会管理的典型方式。具有专业化、权力等级、规章制度、和非人格化等基本特征。科层制面对那些稳定的、可预测的、相对均一的环境是较好的组织形式。在处理日常性的、重复发生的事件上, 科层制是很有效率的组织, 这是科层制的正功能体现。从根本上看, 科层制提供的标准化、常规化、非人格化和可互换性, 保证了大型组织运作的稳定性、连续性、普遍性以及公平性, 满足大规模的责任制和协作的需要, 从而最终提高了组织的行政效率。科层制在某种程度上可以说是“法理社会”的特征, 即理性的个体在组织中按规范行动, 而不是依个人意志、情感、偏好行动, 具有普遍主义的特性。
 
在韦伯看来, 科层制体现了理想的行政管理体系, 它是大规模行政管理的最有效的工具。韦伯认为“充分发达的科层制机构, 其工作效率与其他组织相比, 恰恰如大机器生产与手工生产之间的比较一样。精确、快速、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质与人工成本, 这些都是对严格科层制行政特别是科层制垄断模式所持的乐观观点。”一般经验表明, 纯科层制的行政组织——各种独裁的科层组织——从纯技术的观点看能够取得最高效率。在这个意义上说, 它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。具体表现:
 
第一, 科层制的基本特征之一是基本职能的专业化和劳动分工。而专业化的劳动分工可以使普通人发挥个人专长去达到不平常的目标。组织中的劳动分工把任务分成大多数人都能胜任的工作, 并根据标准的程序训练人员来执行这种任务, 从而提高了人的可*性和胜任能力。科层制可能会限制一个天才做高级工作的能力, 但, 它也会减少不符合要求的人犯重大错误的机会, 使“傻瓜”也能为社会做贡献。所以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最少量的训练, 就会变得业务纯熟。这是工业发展的秘密。
 
第二, 科层制遵循权力等级原则。科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立, 从而形成固定的等级制度, 每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下, 组织结构的形状像金字塔。科层制的职权等级确定了个体的权力与责任, 能够使能力及精力有限的个体, 通过整个科层制的目标结合起来, 从而使大量的具有专长的人有效地在一起工作, 以合乎逻辑和高效率的方式来完成一个复杂的目标, 保证了大规模组织的控制与协调。
 
第三, 科层制通过稳定的规章程序运做。在任何情况下,组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度, 组织成员职务的运作受规则的约束。规章制度是科层组织的管理基础, 成文的条例决定每个职位的等级、薪金, 制定了工作程序, 规定了晋升要求, 阐明了对人对事的事本主义标准。事本主义的规章和具体的职责使人们可以预测工作的程序与成果, 从而使组织活动体现出常规性、稳定性以及连续性的特征。
 
第四, 在科层制中, 公私分离, 成员具有非人格化特征。由于科层组织中的职务和地位不为占据者所专有, 所以在处理公务时, 要求将私人关系和公务关系严格分清, 不徇私情。职位集中体现了地位与角色的内涵, 代表了一整套规范和行动模式, 它不受担任这一职位的任何个人的性格、气质、品德等影响, 在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。这种普遍主义的非人格特征是现代社会理性的标志。
 
第五, 普遍性的标准, 量才用人。它使管理者能够公正与平等地对待人和事。科层制招聘人员, 按技术资格量才录用,并需要经过专门训练。雇员受雇是他们的能力, 而不是依*像种族、家庭背景这类先赋的特征; 对人的评价不是以其职务、个性、与领导者的关系等为标准, 而是以组织的章程为标准对人进行客观的评价, 这既保护其成员, 又避免被任意解雇和任人唯亲。科层制这种既根据客观标准选拔人才, 又根据工作成绩和经验晋升的原则, 是基于后致角色的用人标准, 体现了公平与合理的价值取向。一方面可以将许多精英人物选拔到组织中, 另一方面可以大大调动组织成员的积极性, 这是保证组织创造力的动力所在。这体现了“法理社会”而非“人治社会”价值观。
 
韦伯论述的科层制的这些优点属于理想型, 它是科层制在一种最佳状态下的理想特征。韦伯早在1904 年提出了科层制度发展的必然趋势。指出, 科层组织已经塑造了政府、经济和科技发展。进一步的科层化, 那些自发的不可预料的事物也将进一步合理化。韦伯预言, 人类将被限制在自己制作的“铁笼子”里, 将来的社会就像古埃及那样受到严格的控制, 只是这种控制在技术上更完善、更机械化。
 
 
韦伯的科层制无论在理论上还是在现实应用上, 都招来一系列非议。在现实生活中, 大多数的科层制组织达不到这种理想状态。科层制在运作过程中还存在许多弊病。诸如科层制官员过于冷漠的工作态度、严格的权威程序结构干扰和妨害了组织信息的沟通和有效传递, 以及繁文缛节的仪式等等。科层制的功能表现出两重性特征, 既有积极的方面, 也有消极的方面, 即负功能, 主要体现为官僚主义的特征。官僚主义不是一种组织结构, 不等于科层制, 官僚主义是在科层制的负功能的基础上发展起来的, 是由于管理不善而造成的组织活动偏离目标或组织功能失调的现象, 它是管理制度的一种弊病, 也是科层制中的管理人员一种普遍的毛病。主要表现有:
 
第一, 形式主义。科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都是由一套严格的规则和章程来限定的, 组织成员在组织内部的一切行动均需严格按照组织的规章制度来进行。由于过分强调照章办事, 使组织成员的行动长期受到规则的限制, 久而久之, 组织成员就变得墨守成规。著名社会学家R. K. 默顿在关于科层化对官员的性格影响的研究中发现, 当人们专心注意各种规章和程序时, 他们将忽视这些规章和程序当初建立起来的理由, 而将遵守规定变成其目的, 呆板地遵从已经建立的规定, 容易令人无法了解和应付新的情况和问题, 而变得毫无弹性, 组织的目标和效率反而可能因此丧失。默顿将这一现象称为目标置换: 即组织成员把手段型目标或低层次目标误作为组织系统的总目标, 发生目标置换的“组织人”往往辛辛苦苦地做着降低组织效率的事情还以为在尽职尽责。“组织人”因循守旧、谨小慎微、眼界狭窄, 缺乏主动性和创造性。这是典型的形式主义的体现形式。形式主义影响组织工作效率的进一步发挥和提高。正如韦伯本人所一再指出的, 形式合理性并不能保证所谓的实质合理性。最完美的形式制度, 也可能在运作中挫伤赋予其生气的目的与价值。尽管形式合理性可以在规范或技术方面加以体现, 但即使是技术的形式合理性, 也并不能达到效率。
 
第二, 本位主义。分工是推动社会发展的重要因素, 也是科层组织形成的重要原因。科层组织强调分工的明确性, 每个岗位上的官员、职员都有按法律及行政法规所确立的固定的职责和权限。管理权限的明确分工虽然有利于各司其职,但是也会造成彼此协作上的欠缺, 出现“事不关己, 高高挂起”的现象以及形成“踢皮球”的作风。这种形式本位主义和宗派主义, 会大大影响组织内部成员的凝聚力和组织效率的提高。
 
第三, 文牍主义。科层组织是建立在一系列规则基础之上的, 是依规则而运行的。对组织内部的各级机构设置, 各类成员的职责、权限、活动方式都有一整套严格而具体的成文规则。然而, 任何规则都有例外, 为了应付例外情况, 就需要制定新的附加规则, 而新规则还会有例外, 还须制定规则。如此下去, 规则就会越来越多, 就会出现文牍主义、繁文缛节等弊病。韦伯认为, 科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果, 而且也记录已有的政策和方针, 还仔细保存构成经济制度的规章和条例。所有这一切都构成了‘档案’。这些档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义, 它们也把某种无人格和僵死的成分带进了办公室的管理。由于文牍主义和繁文缛节对规则、条例和政策框框的过分强调, 束缚了人们的手脚, 限制了组织成员的主观能动性的发挥, 窒息人的主动性和创造性。
 
第四, 忽视个性。科层制的专业化特点, 把工作人员限制在一个局限性很大范围内, 使他们和他们行动的结果隔离开。进行高度专门化工作的人看不到组织的大目标。科层制由于否定了成员的个性和感情以满足组织的要求, 这会使他们成为仅是齿轮上的齿牙。整体机构以此否定一般人员的个性, 并像物品一样对待他们, 因而组成员的个性、人格受到压抑。在谈到欧洲大陆的司法制度时, 韦伯说:“现代的法官是自动售货机, 投进去的是诉状和诉讼费, 吐出来的是判决和从法典上抄下的理由。”计划的可预测性及其对资本主义的适应性越是得到充分的实现, 科层制就越是使自己“非人化”。它从公务中排除爱、恨和各种纯个人的感情, 尤其是那些非理性的、难以预测的感情。科层制是世界理性化的必然结果, 但通过理性化, 人们追求可控制的外部环境, 增进自己的自由, 同时也就助长了束缚自己的力量。
 
第五, 寡头政治。科层制是西方社会理性化、民主化的产物。然而, 科层制的发展却又产生和加强了反民主的趋势。严格的权威分层体系使得科层组织内部等级森严, 很容易出现官僚化, 即权力被少数人所垄断的现象。波普诺认为, 科层制“会导致寡头政治——由极少数人统辖这个组织。这样的危险总是存在, 经济政治和社会权力将高度集中于那些最重要组织中处于最高位置的少数人手中”。实际上, 科层组织的权力是操纵在极少数高层决策者手中的, 广大组织成员却缺少参与。由于组织中的上层在行使权力的过程中缺乏来自下层的监督, 使得权力上层有可能利用职权, 压制民主。韦伯自己也意识到了这一问题, 他认为, 官僚阶层是掌握着社会公共权力的社会集团, 他们可以为社会的目的使用这一权力, 也可以为了他们私人的目的使用他们手中的权力。也就是说,官僚阶层会破坏科层组织中的民主原则。米歇尔(RobertM ichelle) 认为, 任何大型组织都面临着管理问题, 而这些问题只能*创造一个科层制组织来解决。反过来, 一个科层组织制度必须按照等级来组织, 因为每日都要作出的决定不能让很多人来参与。要使一个组织高效率地发挥作用, 就必须将权力集中在少数人手中, 权力的集中才能产生权力。一方面, 组织的领导人也是具有趋利本性的个体, 这种本性特征加剧了权力集中的趋势。获得领导地位的人只要占据了高位, 权力和声望便会进一步增加。他们可以利用组织的普通成员不能利用的知识和设施, 还可以控制通讯渠道中传送的信息。这会干扰和妨害了组织信息的沟通和有效传递。领导人可以有目的地维护自己的地位, 他们倾向于提拔那些和自己观点一致的下级官员。这样做的结果使得寡头统治变成了一个永远的政治形式。另一方面, 组织成员趋于敬佩和羡慕自己的领导人, 领导人的声望不仅由于他的个人品质, 还由于他的官职而得到加强。与领导人不同, 成员们可能只在部分时间里为组织效力, 并准备允许领导人对大部分事情行使职权。因为普通成员没有这些领导人老练, 也不如他们消息灵通, 所以他们期待领导人给予政策方面的指示。因此, 大型组织的这种本质使得寡头统治不可避免。
 
科层制产生的这些负功能, 引起了一些理论学者对韦伯科层制理论的批评: 僵硬、不灵活、强调手段而不是目的, 以及控制性的、反人本主义的等等。然而, 根据韦伯学派的反驳, 这些批评有些过分, 而且没有考虑韦伯所处的社会背景。韦伯写作科层体制的年代正好是“铁血”宰相俾斯麦巩固德国的最后阶段, 此时公职的任命是依据等级而不是能力。对韦伯来讲, 面对政治上支离破碎的德国和傲慢、有势力的、却有点愚蠢的普鲁士贵族阶级(Junker class) , 一个对事不对人、恪守规则、有效率和以功绩为基础的官僚体制最符合公众的利益。依据理性的法律, 其正义代替了韦伯所称的法官正义(Kadijust ice) , 或依据超凡魅力领导人在一念之间的正义; 官僚的理性主义会弥补政体的浪漫主义倾向, 这是社会的善。总之, 韦伯在广义上没有反对人本主义的思想, 但是他所兜售的官僚体制对官僚体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的。
 
效率能够服务于人本主义, 也能够服务于其他价值。现代科层制的功能犹如一枚钱币的两面, 当你期待它提高工作效率的同时, 也必须面对它可能形成的负面后果。
 
 
中国作为历史悠久的文明古国, 科层组织早已产生。例如, 在唐朝, 庞大的政治科层组织结构就已经形成。当时, 中央政治体制是三省六部制。所谓三省是中书、门下、尚书三省。六部包括吏、兵、户、刑、礼、工等部。中书省长官为中书令, 门下省长官为门下侍中, 尚书省长官为尚书令, 是共同辅佐君主处理国务的决策者。在政务上, 中书省决策、门下省审议、尚书省执行。六部属于尚书省组织, 是行政的实际总管。每部四司, 各设郎中、员外郎中为部员骨干。在地方政治体系上, 唐朝在各大州设大都督府, 在中小州设都督府。都督既是军事长官, 也是行政长官, 其部属包括长史、别驾、司马、参军事(司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等参军事) , 府有府尹, 县有县令。唐朝政治组织的人事取才主要来自科举考试。科举制是世界上最早、最完善的选拔人才的一种制度。
 
正式科层组织结构虽然在中国、埃及、罗马帝国早已存在, 但是它的快速发展和普遍化却是工业革命以后的事。特别是第二次世界大战以后, 社会生产力迅速发展, 社会分工日益细化, 组织结构日益庞大和复杂, 必须以正式科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁重的组织目标, 这时, 科层制组织得以迅速普遍化。尤其是在西方社会相当长的一段时期里, 科层制组织得到有效的应用。如在政府、医院、大学和商业组织中, 科层制始终占据着统治地位。而科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后, 特别是改革开放以后。韦伯认为科是由“供给型”经济所创造的, 并随着商品经济的发展不断得到完善。由于我国正处于向市场经济转型的过程中, 因此科层组织结构的科学化建设还很不完善, 科层组织管理体制中存在着许多问题。在我国科层组织中不仅存有科层制基本的负功能, 而且还有自己的典型特征, 突出表现在以下几方面:
 
一是权力过于集中, 组织中个体的影响力过大。许多组织的运行依*领导者个人的权威、意志, 而不是依赖于组织规范, 个性角色替代了组织角色。有些组织的领导不重视组织管理工作, 凭经验进行所谓“具体指挥”、“现场领导”, 把组织丢在一边, 凡事都要亲自过问。而且由于权力过分集中, 容易造成个人独断和决策失误, 不能充分调动和保护下级的积极性, 产生主观主义、官僚主义; 也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复; 有的领导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大搞不正之风, 甚至营私舞弊、行贿受贿、贪赃枉法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织效率的手段, 却成了个体谋取私利的工具。这样的科层组织不仅仅是无益的, 而且是有害的。
 
二是机构重叠, 权责不清。有些社会组织机构因人设职、因人设岗, 造成组织机构臃肿、层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外, 我国目前还存在着用政治组织——国家代替社会组织, 单位所有制阻滞社会组织的形成和完善等现象。特别是在政府组织中, 党的组织实际上控制着所有其他组织。在这里科层组织的目标: 控制比效率优先。这有违于科层组织建立的初衷。这是我们亟待解决的问题。特别是党政不分、政企不分、政社不分、权责不清、党政干预过多, 导致工作中相互扯皮, 相互推诿, 不负责任, 最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。
 
三是组织行为缺乏理性。在我国长期的封建社会中, 以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位, 进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中, 如家族、宗族等。费孝通教授把中国传统社会称为“乡土社会”, 他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视, 而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可*性。这样就在中国传统的各类科层组织中逐渐形成了家长制的管理作风, 实行的是人治而非法治, 讲的是人情而非理性。这违背了科层组织最基本的理性特征, 等等。现实存在的问题以及世界发展的形势进一步呼唤着中国组织体制的改革开放。“科层制”是现代资本主义国家在行政和生产管理中广泛实行的一种组织形式, 它所包含的内容不仅涉及机构设置的原理, 更重要的是机构内部人与人关系的行为规范。客观地和不带偏见地了解科层制的基本理论、它的组织原则和行为规范、它的优点和缺点, 以及它的历史发展过程, 对我们来说具有十分重要的现实意义。我们应该广泛吸收全人类在社会实践和理论探索中所得到的宝贵知识, 丰富自己, 使我们能站到一个更高的层次上来理解世界的发展和指导我们当前的改革实践。
 
【参考文献】
 
[1 ] [ 英]安东尼·吉登斯. 社会学[M ]. 北京: 北京大学出版社,2003. 439.
[ 2] [美]彼得·布劳, 马歇尔·梅耶. 现代社会中的科层制[M ]. 北京: 北京大学出版社, 2001. 19.