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论韦伯科层制理论及其在当代管理实践中的运用

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关键词〕科层制; 理性; 管理实践

 
〔摘 要〕在当今社会, 科层制已经成为主导性的组织制度, 并在事实上成了现代性的缩影。科层制既是一种组织结构, 又是一种制度创新, 同时也是一种强调效率的管理制度。在建立现代科层制组织过程中应该培养理性精神, 树立尊重法律和秩序的价值观, 处理好集中与分散的关系, 建立和完善科学的管理制度。
 
〔中图分类号〕F0911349 〔文献标识码〕A  〔文章编号〕1001- 6198(2005) 03- 0183-04
 
  科层制(bureaucracy) , 又被译为官僚制, 最早是由德国的社会学家马克斯·韦伯提出来的。由于马克思和列宁将科层制(官僚制) 视为资产阶级国家机器而加以批评, 使得人们对科层制产生了一种全然否定的态度。事实上,“Bureaucracy”这个词汇在西方社会科学的使用中原本是一个中性词汇, 用于表示一种行政和生产管理的组织形式。在当今社会, 科层制已经成为主导性的组织制度, 并在事实上成了现代性的缩影。“科层制”已经不仅仅是社会学中的一个概念了, 由于这一概念所涉猎的内在涵义广泛地影响到文化学、管理学、政治学以及其他一些学科, 所以, 从管理学的角度认真研究科层制理论, 对于研究管理学也会有所启示。
 
一、科层制所蕴含的管理学思想
 
科层制是一种组织结构。韦伯把科层制看作是一种中性的组织形式, 认定其有特定的结构、行为原则和功能, 并对它进行了系统研究和分析。韦伯设计的这种理性科层制组织具有专门化、权力等级、规章制度以及非人格化四大基本特征。首先, 在科层制组织中, 作业是根据工作类型和目的进行划分的, 具有很清楚的职责范围。各个成员将接受组织分配的活动任务, 并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的专家,并使每一个人负责有效地履行各自的职责; 其次, 在科层制组织中, 所有岗位的组织遵循等级制度原则, 上下级之间的职权关系严格按等级划定, 每个人的权威与责任都有明确的规定, 每个职员都受到高一级的职员的控制和监督; 第三, 在科层制组织中, 组织运行, 包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说, 每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范; 最后, 在科层制组织中, 官员不得滥用其职权, 个人的情绪不得影响组织的理性决策; 公事与私事之间具有明确的界限;组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往, 确保组织目标的实施。韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的历史研究和比较研究的基础上指出,任何有组织的团体, 惟其实行“强制性的协调”方能成为一个整体。基于此, 他将科层组织体系看成是最为理想的组织结构, 并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。
 
科层制是一种制度创新。科层化是理性化进程最为具体的表现之一, 科层制能够稳定地运转并且呈现出等级制的权力体系关系, 完全是建立在理性的纪律之上的。科层制的组织形式避免了任性专断和感情用事, 其基本精神与价值就是理性。正像本尼斯所指出的:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜, 批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”韦伯明确指出:“体制官僚是‘理性’性质的, 规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为。”科层制的理性精神体现在: 第一, 秩序化价值。理性的意识就在于个人对秩序保持了“它是一种合法性秩序”的信念, 这也是一种对秩序正当性的认识。在正当性秩序信念的支持下, 来自于权威的命令都得到了遵从。韦伯认为, 前现代的官僚主义都可以被看作是非理性的统治方式, 而科层制“作为美德赞扬的特性是: 它成功地从解决职务上的事务中, 排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素”。第二, 注重形式的合理性。韦伯区分了两种合理性, 即工具理性和价值理性。所谓工具理性, 是指超越个别的具体的经验和事件, 以普遍的抽象的规则并且以可计算的程序为基础, 在追求目的的过程中做出合理的工具性安排。在经济领域中表现为一切经济行为使用数量化的计算形式, 尽可能地加以量化, 从而使得对行为本身以及对行动结束后的效果可以进行具体衡量。而价值理性则是一种关乎伦理主义或道德理想的合理性, 是建立在某种信仰或价值追求的基础之上的, 它更注重对行动进行价值判断。工具理性可以表述为工具——目的主义, 价值理性则体现为伦理——道德理想主义。韦伯正是通过工具理性和价值理性的界定而分析了现代工业社会的形成过程。在韦伯看来, 价值理性在资本主义社会已经失去了其存在的基础, 随着资本主义的发展, 社会管理和社会结构必然愈来愈理性化、科层化, 日常生活中的一切领域都倾向于纪律严明的等级制度, 合理的专业化、个人本身及其活动的条理化和工具化。
 
科层制能够体现出工具理性是因为科层制强调的是技术效率的第一位。科层制要求具有精确性、效率、持续性、统一性, 在工作中严格服从命令、减少摩擦、降低物力和人力消耗, 等等。这些要求完全是工具理性的要求, 这种要求对工业社会的发展和对经济的促进, 从效率和功能上看远远胜过传统农业文明的情感和传统的行为。科层制是一种强调效率的管理制度。作为一种管理制度, 科层制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。韦伯认为, 从纯技术的观点来看, 科层制能为组织带来高效率, 从这一意义上可以说实行强制性科层制是最合理的已知手段。它在可*性、合理性、稳定性和普遍性等方面都优于其他形式。首先, 权力的层级结构制度可以确保决策制度的可*性。科层制组织中的等级制度及其不同下级单位中的劳动分工, 将复杂的决策分解为不断细化的决策, 与此同时, 这些决策制定每个雇员的职责, 理想的结果就是组织的沟通渠道能够提供给每个雇员有效完成职责所需要的信息。由此,正式结构为所有雇员提出由其职责所决定的工作目标和完成目标的手段。对给定目标和手段的了解, 使得决策中的理性限制得到破解。虽然决策层次的不断增加导致合作出现问题, 但权力的等级制度可以解决合作中的冲突问题; 其次, 科层制是一个等级制的权力体系, 保证了对组织成员的控制, 使组织活动具有非人格化的特征。另外, 组织内部的专家通过他们的专门知识,再充分利用档案, 使得组织有可能通过精确的计算对未来的事件进行可*预测, 从而将组织的行为建立在理性的基础之上,使其具有合理性; 再次, 科层制组织通过书面文件来施行严格的现代化管理。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录, 详细而具体, 具有很强的可操作性,从而保证了组织行为的稳定性; 最后, 在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中, 科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势, 工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了科层制化的历程。在当代工业社会, 科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。科层制体现的就是管理效率的理想,它促进了组织的合作与控制, 解决的不仅仅是单个雇用者的生产效率, 而且是组织方面的特殊问题——如何最大限度地进行合作与控制, 并由此提高组织的效率。科层制度各个特征的综合创造了一个社会条件, 强制地推动组织的每个成员通过整体理性的追求去努力实现组织的目标, 进而提高效率。
 
二、科层制在管理实践中的应用
 
我国大部分社会组织都具有某些科层制特点, 如专业化、权力等级、规章管理等。这些大多是由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构, 在形式上表现出一种科层制合理性, 然而在实际运作中仍然存在着一些问题, 如权力过于集中、机构臃肿、权责不清等等, 究其深层次的原因, 就是组织行为缺乏理性。虽然从形式上看, 我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的机制, 但实际上组织的活动呈现出严重的人格化倾向, 在社会生活中以各种形式建立起来的特殊关系成为决策过程中很重要的影响因素, 结果人情、关系成了决定事务的主要参照物, 并往往代替了制度和规则, 形成了“人治而非法治, 人情而非理性”的局面。表现在许多部门和地方, 机构的设置方面不是按有关组织法的规定进行科学论证, 而是表现出很大的随意性, 常常导致机构臃肿、职能交*、权责不清; 人力资源方面不是依据严格的规定程序和手续, 而是存在任人惟亲的现象, 使组织内无法形成一种公平竞争的局面; 组织职责和人员行为缺少具体的衡量标准,工作考核与职务的变动相脱节, 从而造成组织的低效率。
 
正确地认识科层制的基本精神, 结合我国当前的实际, 现阶段应从以下几个方面来建立现代科层制组织。科层制不等于高度集中, 要处理好集中与分散的关系。组织中的控制和协调机制, 其中之一就是科层权威, 它保证了下级对上级意志的自愿服从。之二就是组织结构, 它使权威关系跨越几个等级层次。组织结构定义的核心在于组织职位的人事分配。经验事实揭示, 在管理中存在规模经济, 与规模相伴随的控制机制增长, 往往促进组织的分散化, 这与结构和管理耗费等事实一起表明, 科层制不等于高度集中。组织越大, 其管理部门的相对规模就越小, 但组织结构的分化程度越高, 其管理班子就越大。由于规模是组织分化的主要原因, 其对管理的直接与间接作用是相反的。规模的直接影响是降低管理规模比, 而通过分化的间接影响是增大管理班子的规模。另外还要注意决策权威集中于一个或几个关键执行者(即决策集中化) 的程度, 或者决策权威被下放给低级官员(即决策分散化)的程度。分散化的程度在组织之间也存在差异, 决策越集中, 通过权威等级的控制就越多, 决策越分散, 通过命令等级的控制就越少。因此, 在实践中要使管理的层级与幅度能在规章中清晰地反映出来, 制定细致的岗位职责规范, 明确特定岗位上的职责、权力与义务, 把通过组织等级的直接监管与通过其他机制的非直接控制结合起来。建立和完善科学的管理制度。现代科层制必须实施科学管理, 形成一个能最大限度地进行合作与控制, 提高管理效率的完整的控制系统。提高管理效率, 重要的是建立完善的管理制度, 实行民主而科学的现代科层制度。完善组织内部的各项规章制度, 严格区分组织中的公、私行为, 使公共财物与私人财物严格区分开来, 把公事的办理与私人活动区分开来, 以理性和规范代替感情和随意性, 通过建立和设计有利于公、私分明的管理制度来规范组织和管理者的行为。尊重知识、尊重人才, 对人员的录用和选拔要以素质、技术、知识和能力为标准, 杜绝任人惟亲。培养理性精神, 树立尊重法律和秩序的价值观。现代科层制要按等级职责、规章和办事程序运作, 秩序本身就是效率的重
要体现, 是一种按照规则去有效实施组织行为从而实现组织效率的过程, 是现代化大生产对组织活动的最基本的要求。因此,在塑造企业文化的过程中, 要培养和倡导实事求是的客观化取向, 培养重程序和秩序的组织观念, 倡导轻人情、重契约和规则的价值取向。尊重法律的权威性, 树立法律优先或法律优越的观念, 自觉地维护工作秩序。
 
〔参考文献〕
 
〔1〕马克斯·韦伯. 经济与社会〔M 〕. 北京: 商务印书馆, 1998. 279- 280.
〔2〕彼得·布劳, 马歇尔·梅耶. 现代社会中的科层制〔M 〕. 上海: 学林出版社, 2001. 58.
〔3〕戴维·比瑟姆. 马克斯·韦伯与现代政治理论〔M 〕. 杭州: 浙江人民出版社, 1989.
〔4〕魏娜. 官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造〔J〕. 中国人民大学学报, 2001, (1).